Entre conformité et géopolitique : naviguer dans le mille-feuille des sanctions mondiales

En tant qu'ancien superviseur audit interne Sanctions internationales et embargos au sein d'une banque européenne, à quoi ressemblait votre activité ?

L'audit interne est une fonction clé réglementée au sein des banques, définie par l'Arrêté du 3 novembre 2014 relatif au contrôle interne des entreprises du secteur de la banque. L'audit interne représente la troisième ligne de défense d'une banque, après les contrôles réalisés par les opérationnels et par le contrôle permanent. Concrètement, il s'agit dans un premier temps d'évaluer, pour une entité ou un périmètre donné, le niveau de maitrise des risques relatifs à la thématique Embargos et Sanctions internationales, sur la base d'analyses sur pièces. Il s'agit dans un second temps d'émettre des recommandations dont la mise en œuvre permettra d'améliorer le cadre de gestion de ces risques. Enfin, il s'agit de réaliser un suivi de la mise en œuvre effective de ces recommandations, et d'en assurer le reporting auprès des directions concernées.

Sur la thématique spécifique des sanctions internationales et des embargos, cela consiste à s'assurer du respect des règlements internationaux, et notamment de la correcte application des règles et listes. En effet, différentes autorités de régulation publient des listes, publiques, d'individus et d'entités légales avec lesquels les transactions sont prohibées pour tout ou partie.

Cela nous amène à clarifier qui fixe ces sanctions et dans quel cadre elles s'inscrivent.

Il y a beaucoup d'organismes qui le font, à des niveaux nationaux ou supranationaux. L'Europe le fait, il y a par exemple actuellement 36 régimes de sanctions et plus de 5 400 entités ciblées, mais ce sont surtout les Etats-Unis qui sont précurseurs sur le sujet. Et aux États-Unis même, différentes instances émettent des sanctions. Cette multiplicité d'acteurs instaure une situation difficilement lisible, une sorte de mille-feuille réglementaire. Prenons l'exemple d'une entreprise implantée en France. Celle-ci doit appliquer les sanctions en vigueur sur le territoire national, mais cette entreprise peut avoir des filiales dans d'autres pays, lesquels peuvent avoir leur propre régime de sanctions. L'un des enjeux principaux est donc précisément de réussir à définir quelles sont exactement les sanctions applicables selon le type de transaction que vous faites, le pays dans lequel vous êtes, les différentes juridictions qui peuvent s'appliquer selon par exemple qui détient majoritairement le capital de l'entreprise, et les contreparties que vous avez en face de vous.

On parle beaucoup des Américains et des sanctions américaines car l'extraterritorialité de leur droit s'avère très efficace. De manière assez simple, l'extraterritorialité du droit américain signifie que même si vous (personne physique ou morale) n'êtes pas Américain et n'êtes pas implanté aux Etats-Unis, de nombreux critères peuvent vous soumettre malgré tout au droit américain et à l'obligation d'appliquer les sanctions américaines. Ainsi, dès lors que vous utilisez du dollar, que vous faites des transactions sur le sol américain, que vous utilisez des logiciels ou des procédés d'origine américaine, ou encore que vos données sont stockées aux Etats-Unis, vous tombez sous le coup du droit américain.

Une fois les règles connues et comprises, il faut s'assurer qu'elles soient correctement mises en œuvre. Les sanctions peuvent désigner une personne physique, ou une personne morale. Ce qu'on appelle sanctions primaires sont les sanctions qui visent directement des entités listées : personnes physiques, entreprises, banques, bateaux, etc. Les sanctions secondaires visent celles et ceux qui participent au contournement des sanctions primaires. Empêcher le contournement relève d'un véritable jeu du chat et de la souris : à chaque fois qu'une entité est sanctionnée, elle a malgré cela la possibilité d'essayer d'effectuer des transactions via des pays ou circuits échappant au régime de sanctions imposé.

En quoi les sanctions servent-elles des objectifs de puissance et comment les entreprises se trouvent-elles mêlées à ces rapports de force ?

Les sanctions sont des leviers économiques ayant pour effet de faire pression sur des organisations, dont des Etats, notamment pour influencer les politiques locales. A titre d'illustration, toute entité qui faciliterait l'effort de guerre russe se trouve exposée à un risque de sanctions américaines ou européennes.

Mais il existe des réponses à ces pressions, parmi lesquelles les contre-sanctions. Une entreprise peut ainsi se retrouver prise en tenailles entre les sanctions et les contre-sanctions des territoires sur lesquelles elle exerce ses activités.

Prenons l'exemple de Hong Kong. A Hong Kong, vous pouvez devoir appliquer les sanctions américaines émises vis-à-vis de certains officiels chinois pour des questions relatives aux Ouigours. En retour, Pékin a instauré des sanctions contre les individus ayant participé à la mise en place de ces sanctions. Dans cette situation, imaginez être un opérateur français opérant à Hong-Kong, avec des clients américains ainsi que chinois. Vous risquez de vous retrouver entre deux régimes de sanctions antagonistes. Et quelle que soit la manière dont vous vous y prenez, il y a toujours le risque de se froisser avec l'une des deux parties.

Autre exemple, la Russie d'avant février 2022. D'un côté, les Américains demandent d'appliquer leur régime de sanctions partout où vous avez des activités, et donc notamment en Russie. De l'autre côté, Moscou développe une réglementation interdisant d'appliquer les sanctions extraterritoriales en Russie. Donc vous pouvez vous retrouvez, en tant qu'entreprise, au milieu de problématiques géopolitiques même sans être partie prenante et souhaitant rester en dehors de ces sujets.

Peut-on dire que les alliés géopolitiques sont généralement moins exposés à ces régimes de sanctions ?

On prête au Général de Gaulle une citation selon laquelle les Etats n'ont pas d'amis mais seulement des intérêts, c'est à mon sens particulièrement vrai dans ce domaine. En outre, des pays alliés vont généralement avoir des économies davantage imbriquées et donc se trouver potentiellement plus exposés à ces problématiques de sanctions extraterritoriales.

On parle beaucoup aujourd'hui de l'émergence d'une ère de la post-mondialisation. Est-ce à dire que, les économies étant moins connectées les unes aux autres, elles seront moins exposées aux sanctions ?

De nombreux commentateurs évoquent effectivement une démondialisation voire une dédollarisation de l'économie. S'il est vrai que les transactions se réalisent de façon croissante dans d'autres devises que le dollar, celui-ci reste aujourd'hui encore la principale devise de transaction internationale et la principale devise de réserve de change. Ainsi, l'interrogation est légitime à long terme, mais l'on reste dans les faits extrêmement connectés. Cependant, s'il n'y a pas moins d'échanges internationaux, ils se font de manière plus éclatée, moins connectée avec nos systèmes occidentaux. La sortie de certaines banques russes du système Swift du fait de la guerre en Ukraine a encouragé l'utilisation d'un équivalent Swift entre la Chine, la Russie et l'Inde par exemple. Le développement de la cryptomonnaie et notamment des stablecoins est un autre exemple de développement de systèmes parallèles aux canaux de transactions historiques.

Pouvez-vous nous expliquer comment les sanctions, ou les risques de sanctions, affectent concrètement une entreprise en termes de flux financiers, de contrats d'approvisionnement, de partenaires, etc. ?

Avant tout, cela nécessite d'importantes ressources, ce qui a un coût : il faut recruter des experts, solliciter des cabinets juridiques, américains pour la plupart, acquérir des logiciels pour analyser les flux en temps réel, et mobiliser des équipes capables de traiter les alertes. Ensuite, cela influe toute votre politique commerciale. A chaque fois que vous avez un nouveau prospect, ou un nouveau client potentiel, vous devez vous assurer d'avoir ce qu'on appelle du KYC (Know your customer), de la connaissance client.

Enfin, selon les zones géographiques, certains établissements peuvent appliquer des règles moins strictes que celles en vigueur dans nos banques occidentales, ce qui peut créer des distorsions de la concurrence.

En conclusion, cela ralentit les opérations, les complexifie, et augmente leur coût.

Dans quelle mesure les entreprises américaines se trouvent-elles impactées par les sanctions américaines ?

En théorie les règles sont les mêmes pour tous. En pratique, cela est plus facile pour elles : Il est plus simple d'avoir les bons contacts locaux, de comprendre le fonctionnement légal, etc.

Au-delà de la sanction pure, le régime anti-corruption, le FCPA, est un bon exemple. Dans un executive order récent, il a été décidé qu'il ne s'appliquerait plus aux entreprises américaines puisque cela limitait leur capacité à se développer commercialement. Mais il reste en vigueur pour les autres entreprises. On voit bien ici que ce type de réglementation peut être une arme de guerre économique. Enfin, la comparaison des montant globaux payés par les entreprises européennes, environ 90 milliards de dollars en 2024, et les entreprises américaines, moins de 60 milliards de dollars, est un bon indicateur pour se rendre compte de la réalité géographique de l'application des sanctions.

La montée en puissance de la Chine d'un point de vue économique et commercial crée-t-elle les conditions d'une extraterritorialité du droit chinois ?

La Chine commence en effet à se doter de mesures extraterritoriales. Après, c'est une chose de définir les lois extraterritoriales et une autre de les mettre en œuvre. Aujourd'hui, à ma connaissance, nous n'avons pas assisté à des poursuites d'autorités chinoises sur ces sujets-là. Ça n'existe pas aujourd'hui ou je n'en ai pas connaissance. Pour autant, les réglementations locales se renforcent de manière à pouvoir le permettre.

Et l'Europe, comment se situe-t-elle face à ces enjeux ?

Le principal sujet extraterritorial de l'Europe est aujourd'hui la RGPD, le règlement de protection des données personnelles, où l'Europe a vraiment été à la pointe dans la création d'une réglementation extraterritoriale. Le résultat c'est qu'aujourd'hui les différents partenaires et autres pays doivent appliquer le RGPD dès lors qu'ils traitent des données de personnes européennes. D'autre part, sur le sujet des sanctions, y a un certain nombre de mécanismes anti-sanctions qui ont été définis par l'Europe, notamment dans le cadre de l'Iran.

Concrètement, qu'est-ce que je peux faire en tant qu'entreprise pour être proactif sur ces sujets ? Pour agir plutôt que subir ?

Le premier point est de se dire que ça n'arrive pas qu'aux autres. En effet, ces sujets peuvent concerner les grandes entreprises dont les banques, mais également beaucoup d'entreprises de petites tailles sans qu'il y ait nécessairement de publicité autour. La première chose est donc d'être conscient que toutes les entreprises peuvent être touchées par les problématiques extraterritoriales. Il y a un vrai sujet d'awareness. Ensuite, ce qu'on peut faire concrètement, c'est identifier et cartographier les risques, afin d'en avoir pleinement conscience, et de mettre en œuvre des mesures de limitation des risques le cas échéant, par exemple en limitant l'utilisation du dollar, en sélectionnant certains fournisseurs plutôt que d'autres, etc.

Le dirigeant doit identifier clairement ses zones d'exposition : transactions en dollars, filiales aux États-Unis, US person parmi ses effectifs, etc. Chaque facteur peut déclencher l'application de règles extraterritoriales. A-t-on conscience qu'en utilisant des logiciels américains ou des messageries américaines, tout ce qui s'y trouve peut être exploité à des fins extraterritoriales ? D'autre part, une clé demeure le KYC, la connaissance client. Est-ce que l'on sait bien qui sont nos contreparties et les bénéficiaires effectifs de nos opérations ? C'est indispensable.

Qui pour réaliser cette cartographie des risques dans l'entreprise ? Et par ailleurs, que pensez-vous de la possibilité de créer des postes de Geopolitical Chief Officer dans les entreprises ?

Cela passe à mon sens par la direction de la conformité. Si vous êtes une grande entreprise, vous pouvez avoir un responsable dédié à la question précise de la "conformité sanction" ; si vous êtes une petite entreprise, vous avez quelqu'un qui est directeur de la conformité et qui traite tous les sujets de conformité, notamment celui-ci.

Pour ce qui est du Geopolitical Chief Officer (GCO), cela me semble pertinent dans la mesure où il existe en parallèle d'un responsable conformité. Ce dernier serait en charge de l'application des réglementations telles qu'elles existent à l'instant T, et le Geopolitical Chief Officer, aurait quant à lui une action de prospective. Je peux citer un exemple récent, celui du conflit entre l'Inde et le Pakistan. Quel impact sur une activité externalisée en cas d'intensification du conflit ? Comment assurer la continuité de l'activité dans ce contexte ? Le GCO pourrait s'y intéresser et également suivre la nature des relations entre le gouvernement indien et le gouvernement français, où bien observer l'évolution politique de l'Inde : assiste-t-on là-bas à un recul conservateur ? Comment impacterait-il l'environnement économique ? Quel plan B, comment anticiper une réinternalisation d'un certain nombre de compétences clés ? Il est important à mon sens d'être dans une sorte de prospective autour de tous ces sujets politiques, qui deviennent de plus en plus prégnants, pour que l'entreprise puisse s'adapter et anticiper les risques.

Quel conseil de lecture/émissions/film/podcast donneriez-vous à quelqu'un désireux d'en apprendre davantage sur la géopolitique ?

Je ne vais pas être très original, mais je dirais "L'Art de la Guerre" de Sun Tzu. Car finalement, les sanctions peuvent être vues comme des armes de guerre économique visant à prendre/conserver/accroître son pouvoir sans tirer un seul coup de feu : « Gagner toutes vos batailles n'est pas la meilleure chose, l'excellence suprême consiste à gagner sans combattre »

Cet ouvrage permet également de mieux comprendre une certaine approche chinoise de la géopolitique, qui s'inscrit dans le temps long et une logique d'encerclement multi-champs.